El control como función primordial del parlamento en la era de la gobernanza

Abstract

La idea de que el parlamento está instalado en una permanente crisis se ha venido consolidando en las modernas democracias occidentales de manera que hoy pocos ponen en duda cierto fracaso de los parlamentos en el cumplimiento de la misión que tienen encomendada en el constitucionalismo democrático de principios del siglo XXI.

Frente a los numerosos intentos de reforma del parlamentarismo que inciden solo en elementos adjetivos de este, la tesis defiende la necesidad de efectuar un análisis profundo sobre la vigencia actual de los dogmas fundacionales de la democracia representativa y su influencia en el parlamento y sus funciones.

De ese análisis se concluye que la representación política actual ya no responde a los antiguos valores que le sirvieron de fundamento en la época del liberalismo burgués y que la lucha entre el principio monárquico y el parlamento, que originó la división de poderes, ha sido sustituida por el binomio gobierno – parlamento, que se reparten las nuevas funciones del estado, en las que corresponde al gobierno la función de dirección política de la comunidad y al parlamento la función de control político de ese gobierno.

A partir de la afirmación anterior resulta necesario revisar si las funciones, potestades y competencias que se reconocen comúnmente al parlamento se compadecen con esa misión o función primordial de control o si por el contrario se muestran esencialmente irreductibles como funciones autónomas y distintas de la función de control. Del examen pormenorizado de dichas funciones clásicas resulta que tanto la función legislativa, como la presupuestaria y las demás funciones y competencias de las cámaras pueden reconducirse a formas, modalidades o versiones de una superior y primaria función parlamentaria de control. De este modo, la asociación parlamento-ley como eje definitorio de la institución, se sustituye por la asociación parlamento-control como piedra angular sobre la que reconstruir las competencias y potestades del parlamento.

Pero tal control no puede definirse en los mismos términos que la doctrina ha venido empleando para construir el concepto de control parlamentario, como función residual definida por oposición a la función legislativa, sino que es preciso elaborar un nuevo concepto de control.

En la construcción de este nuevo control político tendrán especial importancia el concepto de responsabilidad (entendida como la “accountability” anglosajona) y el concepto de buen gobierno. Aceptando que el fenómeno de la globalización impone que las decisiones de gobierno se proyecten y ejecuten mediante un sistema de toma de decisiones en red, con participación de agentes distintos de los implicados en la ficción de la representación política, se concluye que la nueva función de control que al parlamento corresponde se basa en el sometimiento de todos los agentes de la gobernanza a la atribución de la parte de responsabilidad política que a cada uno de ellos corresponda.

De este concepto de control político parlamentario se derivan indudables consecuencias que implican la necesaria revisión de los instrumentos parlamentarios, tanto los directamente relacionados con los procedimientos tradicionales de control, como los propios de las otras funciones clásicas como la legislativa y la presupuestaria.

En resumen, es necesario devolver al parlamento el papel central que le corresponde en la democracia constitucional, como depositario del principio democrático representativo. Pero esa nueva centralidad no se alcanzará reforzando sus funciones jurídicas, sino de la mano del reconocimiento de la primariedad de sus funciones políticas. Y no existe función más política que la función de control del gobierno.

The idea that the parliament is installed in a permanent crisis has been consolidated in modern western democracies so that today few question some failure of parliaments in the fulfillment of the mission entrusted to them in the democratic constitutionalism of principles of the XXI century.

Faced with the numerous attempts to reform parliamentarism that affect only adjective elements of this, the thesis defends the need to conduct a thorough analysis of the current validity of the founding dogmas of representative democracy and its influence on parliament and its functions.

From this analysis it is concluded that the current political representation no longer responds to the old values that served as the foundation in the era of bourgeois liberalism and that the struggle between the monarchical principle and the parliament, which originated the division of powers, has been replaced by the binomial government - parliament, which are divided the new functions of the state, in which corresponds to the government the function of political direction of the community and to parliament the function of political control of that government.

Based on the above statement, it is necessary to review whether the functions, powers and competences commonly recognized to the parliament are compatible with that mission or primary control function or if, on the contrary, they are essentially irreducible as autonomous functions and distinct from the function of control. From the detailed examination of these classic functions it turns out that both the legislative function, the budgetary function and the other functions and powers of the chambers can be redirected to forms, modalities or versions of a superior and primary parliamentary control function. In this way, the parliament-law association as the defining axis of the institution, is replaced by the parliament-control association as a cornerstone on which to rebuild the powers and functions of the parliament.

But such control can not be defined in the same terms that the doctrine has been used to build the concept of parliamentary control, as a residual function defined by opposition to the legislative function, but it is necessary to develop a new concept of control.

In the construction of this new political control, the concept of responsibility (understood as the Anglo-Saxon accountability) and the concept of good governance will have special importance. Accepting that the phenomenon of globalization requires government decisions to be projected and executed through a network decision-making system, with the participation of agents other than those involved in the fiction of political representation, it is concluded that the new function of control that corresponds to parliament is based on the submission of all the agents of governance to the attribution of the part of political responsibility that corresponds to each of them.

From this concept of parliamentary political control derive undoubted consequences that imply the necessary revision of the parliamentary instruments, both those directly related to the traditional control procedures, as well as those of the other classic functions such as the legislative and budgetary ones.

In summary, it is necessary to return to parliament the central role that corresponds to it in constitutional democracy, as depositary of the representative democratic principle. But this new centrality will not be achieved by strengthening its legal functions, but by the recognition of the primacy of its political functions. And there is no more political function than the government's control function.