El trato privilegiado de las prestaciones de origen profesional: un intento de que las contingencias profesionales pierdan su especialidad

Abstract

Bajo el título, «El trato privilegiado de las prestaciones de origen profesional» (Un intento de que las contingencias profesionales pierdan su especialidad), este trabajo nace con la pretensión de cubrir un vacío, ante la ausencia de estudios doctrinales que evidencien la necesidad de no demorar más, no ya la igualdad absoluta, sino la «uniformidad máxima» en el tratamiento de situaciones unívocas de necesidad, siendo a nuestro juicio un tema ciertamente oportuno e importante en el momento presente. Y para ello, hemos estimado que conviene desarrollar un estudio sobre la evolución del Régimen de protección frente a los accidentes de trabajo hasta nuestros días, abundando en el concepto de accidente de trabajo, de continua reelaboración jurisprudencial, con una artificiosidad y mutabilidad que es difícil de entender, de aplicación muy costosa, altamente conflictivo y sustancialmente litigioso. Si bien es cierto que hay estudios parciales que tratan la protección de los riesgos profesionales desde su origen, es decir, desde comienzos de la revolución industrial, con la introducción del maquinismo y la concentración de los operarios en fábricas, no es menos cierto que se desconoce un texto global y actualizado como el presente, que de forma integradora, analice el tema desde una perspectiva de conjunto. Al afrontar el estudio analítico, doctrinal y jurisprudencial de las contingencias profesionales, y acudir a sus raíces, nos damos cuenta enseguida que la normativa sobre la misma, parte de la necesidad de proteger la integridad corporal del trabajador mediante el establecimiento de normas, y de dar cabida a aquellas situaciones de riesgo que aparecían en el ámbito laboral. En este sentido, el tratamiento jurídico de los riesgos profesionales incide en las dos formas de tutela pública contra los riesgos laborales, la tutela preventiva y la reparadora, y ambas van de la mano. Las prestaciones en los supuestos de accidente de trabajo son históricamente las primeras en aparecer, cuando el desarrollo de la industria y de la minería provocan una peligrosidad de tal calado, que el fallecimiento o la incapacidad causadas como consecuencia de un accidente de trabajo, suponen una de las primeras causas de empobrecimiento de la clase trabajadora en la segunda mitad del siglo XIX. Desde este enfoque, el objetivo primordial del presente trabajo se orienta en la investigación de la tutela de los riesgos profesionales, desde una perspectiva más reparadora que preventiva, teniendo en cuenta que la tutela pública específica de los riesgos profesionales, es la que está establecida en el sistema de Seguridad Social. Para ello se procede a abordar todo el marco legal sobre la materia, a la vez que vamos realizando una reflexión jurídico-crítica del mismo. Pretendemos un acercamiento entre contingencias, para ello realizamos un análisis minucioso y exhaustivo de cuáles son los orígenes de este tratamiento diferenciado, y las causas por las cuales no han prosperado los escasos intentos legales que propiciaban su indiferenciación. La finalidad y los objetivos propuestos son ambiciosos. Este trabajo pretende llevar a cabo un tratamiento riguroso y de orientación jurídico-práctica, realizando un análisis pormenorizado de la norma, incorporando un estudio exhaustivo de las elaboraciones doctrinales y de la jurisprudencia respecto de cada materia abordada. Y todo ello en aras a resolver correctamente los arduos problemas interpretativos y aplicativos que sobre este tema se plantean. Por otro lado, se hace necesario precisar, dada la amplitud que ofrece el tratamiento integral del trato privilegiado de las contingencias profesionales sobre las comunes, que el objetivo específico del presente trabajo versa sobre la discutible diferenciación, que afecta a los trabajadores encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social. Asimismo, hemos realizado de forma tangencial una referencia obligada a otros regímenes especiales de la Seguridad Social y Sistemas especiales del Régimen General, cuando lo hemos estimado conveniente si algún aspecto, sobre la cuestión relacionada, era digno de mencionar. Procurando no perder nunca de vista el objetivo propuesto, la metodología jurídica empleada se ha realizado combinando las interpretaciones doctrinales más relevantes, con las jurisprudenciales. Se deja muestra expresa en el presente trabajo de que se ha optado por indagar en la línea seguida por nuestro Alto Tribunal, en todos y cada uno de aquellos aspectos en los que se precisaba una interpretación de la norma jurídica, por lo que hemos limitado a la mínima expresión las citas de las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, acudiendo a ellas cuando nos han parecido sumamente esclarecedoras o ante una eventual ausencia de sentencias del Tribunal Supremo. Comenzamos el presente trabajo haciendo una perspectiva histórica de la Seguridad Social en España, la cual atraviesa, según el estudio de investigación llevado a cabo, distintas fases o etapas: a) Una primera etapa que abarca todo el siglo XIX, durante la cual la idea de la cobertura de los riesgos sociales conectados con el trabajo era algo impensable; es una fase de inexistencia de regulación donde las Sociedades de Socorros Mutuos y otras iniciativas gremiales de la época son meros antecedentes remotos; b) Una fase incipiente de los seguros sociales, que comienza con la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900, que imputa al empresario una responsabilidad objetiva en el caso de accidentes laborales, en la que van apareciendo seguros sociales aislados, establecidos para contingencias específicas y por razones coyunturales; c) En esta tercera etapa se crea un verdadero sistema de Seguridad Social como tal, que contempla integradamente los distintos riesgos, los requisitos generales, las formas de financiación y el régimen jurídico (todo ello a nivel contributivo, relacionado con la actividad profesional), en la cual aparece la Ley de Bases de Seguridad Social de 1963, que recoge el principio de conjunta consideración de las contingencias, que señalaba a la contingencia acaecida como merecedora de la protección, con independencia del momento en el que el evento hubiera ocurrido y del riesgo del cual derivara; d) Desde 1980 comienza una etapa de crisis y apuntalamiento del sistema, donde el crecimiento del desempleo, el envejecimiento de la población española, y el incremento notable de las prestaciones, conducen al Sistema a una situación de incertidumbre en cuanto a su futura viabilidad económico-financiera, y e) Pesimismo generalizado en la doctrina sobre la viabilidad del sistema público de Seguridad Social español, que pivota sobre la Ley General de Seguridad Social. Sin pecar de un excesivo interés por el pasado que llevara a un ejercicio de pura nostalgia, difícilmente puede conocerse y, sobre todo entenderse, el tema objeto de estudio, sino se analiza atentamente su evolución histórica. Junto a ella, se ofrece una visión general de la protección de los riesgos profesionales en los ámbitos internacional y europeo, y como se aborda en los mismos el trato privilegiado de los mismos frente a las contingencias comunes. En este caso observamos que la indolencia del legislador internacional y/o europeo en acometer estas cuestiones se ha salvado por la doctrina, y por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, por lo que incorporamos las sentencias más relevantes al respecto. El citado estudio nos permite tener una visión pormenorizada del circuito integral de protección, desde la prevención y reparación inicial de los riesgos laborales como eslabón inicial de la cadena protectora, hasta el actual sistema de Seguridad Social español. Desde el primer momento se observa que el accidente de trabajo ocupa un papel primordial, pues la calificación profesional o común del riesgo, determinaba la existencia o no de protección. Somos partidarios de tender hacia una noción unitaria de la acción protectora (independientemente del origen o naturaleza del riesgo causante, común o profesional), de defender la idea de que un moderno sistema de Seguridad Social, para que se diferencie de un mero sistema de previsión social (o de seguros sociales), tiene que estar definido por dos grandes principios: el principio de uniformidad de las prestaciones ante un mismo evento, y el principio de conjunta consideración de las contingencias. Para poder ofrecer respuestas y plantear el acercamiento entre contingencias, se acude al origen del porque se discrimina la protección de la necesidad en atención a su causa productora, superando la propia necesidad, que en definitiva es el exceso de gastos o defecto de ingresos. Para ello, se hace un estudio sobre la problemática que envuelve a las dos contingencias profesionales, el accidente de trabajo y la enfermedad profesional. El accidente de trabajo es el hilo conductor, el botón de muestra de este recorrido por el pasado, el presente y el futuro. No en vano, el seguro de accidentes puede considerarse como el primero de los seguros sociales, y su técnica de protección informó la organización posterior de los primeros seguros sociales obligatorios. De todos es sabido que la regulación del accidente de trabajo es el antecedente de nuestra Seguridad Social, por lo que realizamos un análisis de la inamovilidad de su concepto y de la elasticidad de los elementos constitutivos de su definición legal, observando, como poco a poco se tiende a dilatar dicho concepto celosamente guardado a lo largo de más de un siglo, y que va más allá del ámbito laboral, dando lugar a mucha confusión y a continuos cambios doctrinales y jurisprudenciales. Para ello, se incorporan una selección exhaustiva de sentencias del Tribunal Supremo, la mayoría de ellas con una cita o reproducción parcial de las mismas. Por otro lado, se realiza un estudio de la enfermedad profesional y sus peculiaridades en este tema, diferenciándola no sólo del accidente de trabajo, sino también de las contingencias comunes. Queremos resaltar que se ha puesto especial esmero en citar la referencia del repertorio jurisprudencial para localizar con mayor facilidad la sentencia señalada en cada momento. Para ello, se ha intentado realizar un estudio en profundidad de las sentencias, y no un mero análisis superficial de las mismas, hasta la actualidad, ofreciendo una visión clara y sencilla del tratamiento ofrecido a nivel jurisprudencial. Finalmente, se realiza un estudio de la cobertura de las prestaciones de Seguridad Social según la contingencia de origen, tomando como punto de referencia las particularidades que cada prestación ofrece según que el origen del riesgo sea común o profesional. Se aborda la materia conjugando continuas referencias doctrinales y jurisprudenciales, tomando como soporte de referencia el tratamiento de cada una de ellas si la contingencia deriva de riesgos profesionales, y su comparativa con los comunes. Hemos optado por esta estructura porque entendemos que es la mejor forma de poder entender como están reguladas las contingencias profesionales en el marco de la acción protectora de la Seguridad Social, el porqué de su trato privilegiado frente a las contingencias comunes, y la necesidad imperiosa de un acercamiento entre las mismas en aras a simplificar y unificar el Sistema; y todo ello dentro del marco dinámico que caracteriza a todo sistema de Seguridad Social moderno. Y cabe preguntarse, ¿hasta cuándo este lastre histórico de la pervivencia casi inalterada del «seguro» de accidentes?, este seguro pertenece al pasado, queda descalificado en el estado actual de desarrollo de la Seguridad Social. Su continuidad carece de fundamento legal. Hoy por hoy, no podemos permitir que la protección por accidentes acentúe sus aspectos privatizadores y perdure como peculiar, a medida que el resto del Sistema va diluyéndose en una asistencialización y privatización. Hay que dotar al Sistema de una «arquitectura de conjunto», resultado del reagrupamiento de las diversas ramas de prestaciones, y ello se consigue con la indiferenciación de las causas profesionales o comunes que determinan las situaciones de necesidad protegidas. Como tendremos ocasión de comprobar, el paso de los seguros sociales a la Seguridad Social determinó el abandono dela noción de riesgo como objeto protegido en favor de la contingencia. Pero esta transición no ha sido completa, ya que el nivel contributivo de laSeguridad Social sigue basando su cobertura en la previsión de riesgos, por lo que no se llega a conseguir el principio de universalización de los riesgos. El sistema de gestión de los riesgos profesionales potencia aún más la ya tradicional litigiosidad sobre la calificación de la contingencia, y las Mutuas tratan de exonerarse de responsabilidad trasladando el coste de la protección al Sistema. En ese sentido, la implantación del principio de universalización de los riesgos no sólo no ha avanzado sino que ha llegado a retroceder. Asimismo, los costes de la litigiosidad constituyen un elemento a tener en cuenta en la equiparación de los niveles de tutela, en este sentido se hace necesario la reconsideración de conceptos como accidente de trabajo y accidente in itinere, enfermedad profesional, enfermedad del trabajo o los emergentes riesgos psicosociales. Proponemos la instauración de un sistema de Seguridad Social más equitativo, en lo que se refiere a la cobertura de los sujetos protegidos, por lo que se hacen necesarias decisiones político-jurídicas que impliquen iniciativas legislativas, que tengan como objetivo la consolidación del principio de la consideración conjunta de las contingencias. En este sentido, en lo que afecta al cálculo de las prestaciones, deberían incluirse las horas extraordinarias en la base de cotización, además de en las contingencias de origen profesional, también en las derivadas de contingencias comunes. Abogamos por la atenuación de los requisitos de acceso a las prestaciones por contingencias comunes, empezando por la aplicación del principio de alta presunta o de pleno derecho, si se demuestra, por los medios admitidos en derecho, que existió relación laboral. En el mismo sentido pensamos que es necesario suavizar (sin necesidad de que sean suprimidos) los requisitos de carencia exigidos en la enfermedad común, pensando más en la persona que en evitar el absentismo y el fraude. Procede acometer una revisión de todos los elementos diferenciadores entre contingencias de origen común o profesional, bajo diferentes perspectivas: su contribución a una tutela adecuada del accidentado por el trabajo, su contribución a una adecuada política preventiva en la materia, y, por último, si tienen justificación suficiente y objetiva para superar el test de constitucionalidad derivada del principio de igualdad. El problema de la pretendida equiparación de trato entre las contingencias profesionales y las contingencias comunes, se encuentra en dilucidar el camino a seguir: si se produciría, tomando como referente la tutela de las contingencias profesionales que actuaría como paradigma de protección, o bien, la opción jurídico-política podría ser una igualación a la baja, fomentando fórmulas privadas de protección. En su momento nos llegamos a plantear la creación de un sistema mixto que mejorara la regulación actual del trato de las prestaciones derivadas de contingencias comunes a costa del recorte en la tutela de las contingencias de origen profesional, sin embargo, no se puede obviar que el trato de las contingencias profesionales ha actuado de modelo ideal al que debería tender la protección de las contingencias comunes. Por lo que llegamos a la conclusión de que esta última posibilidad sería una regresión, al despojar a las contingencias de origen profesional de las actuales condiciones de su regulación jurídica, que es a lo que conduciría ese hipotético sistema mixto. No resulta oportuno ni conveniente que se reduzca la protección por contingencias profesionales. Creemos que es importante el mantenimiento de los «privilegios» de la protección profesional. Al mismo tiempo, se debe mejorar la protección de las contingencias comunes mediante su acercamiento a las contingencias de origen profesional, como primordial objetivo, para en un estadio posterior alcanzar la equiparación, cuando, desde luego, las posibilidades financieras del Sistema lo permitan. Si el legislador se desprende de la inercia histórica que ha venido a privilegiar, acentuando las preferencias en torno a la protección de la contingencia profesional, y materializa nuestra propuesta de iniciar la andadura de acercamiento de las contingencias de origen común al trato dispensado a las contingencias profesionales, sin duda se alcanzaran cotas de mayor equidad entre los sujetos protegidos de la Seguridad Social. En el ámbito internacional, también es importante que se produzca un acercamiento de las contingencias para contribuir mejor así al principio de igualdad. Esto supone, por un lado, la adopción de medidas en el marco de un enfoque europeo conjunto, que garantice la viabilidad financiera de los sistemas de Seguridad Social. Por otro lado, debería proponerse una regulación a nivel internacional o europeo, que establezca que la viabilidad futura de los sistemas de Seguridad Social, pasan por adoptar nuevas medidas para evitar el trato diferenciado. Asimismo, nos parece importante que se adapte el sistema de prestaciones a la movilidad geográfica internacional entre trabajadores, adaptando las legislaciones internas para cubrir las necesidades que exigen los desplazamientos de trabajadores. En este sentido sería conveniente que existiera unanimidad en la consideración de lo que constituye accidente in itinere, así como que se adoptaran criterios de flexibilidad en las listas de las enfermedades profesionales de los diversos sistemas.