Las reglas de responsabilidad fiscal federal y sus implicaciones en los niveles de gobierno en Argentina 2004 - 2014

Abstract

Las relaciones entre distintos niveles de gobierno son objeto de estudio en organizaciones federales de gobierno, donde adquieren características singulares. En el caso de países de frontera o emergentes como Argentina, tales relaciones están descriptas por conflictos sociales latentes, contradicciones históricas internas y disputas políticas, arraigadas en la propia génesis constitutiva del Estado-nación, en sus modelos económicos, en sus patrones de acumulación y, fundamentalmente, en sus relaciones fiscales. Los efectos de estas relaciones, se reflejan en el perfil de desempeño fiscal de las jurisdicciones. La historia reciente muestra intentos de políticas que se propusieron dotar de racionalidad al sistema. Una de esas políticas, reconocida como Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, se encuadra en lo que, en la literatura internacional, se denomina segunda generación de federalismo fiscal y registra diversos resultados en cada experiencia –países o federación de países, como la UE-. Esta investigación analiza, desde un enfoque posdisciplinar, las expectativas, los efectos y los resultados que se observaron en su aplicación en Argentina, desde una perspectiva cualitativa y cuantitativa. Sus pautas, que se reconocen como sistemas de reglas fiscales, procuran inducir a las unidades que integran un conjunto interrelacionado e interinfluenciado, a adecuar su comportamiento fiscal en orden a parámetros, indicadores y estándares de desempeño que estimulan un mejoramiento general del sistema. Aprobado por Ley 25.917 de 2004, el sistema de reglas fiscales procuró, vía procesos de coordinación e integración, recuperar el funcionamiento fiscal del régimen federal. Este estudio describe y analiza las instancias de formulación y los resultados de su implementación, a fin de valorar sus implicaciones, a casi una década de su aplicación. Una fase de análisis cualitativo, aplicando métodos de Análisis Crítico de Discursos –ACD, permite comprender los procesos de debate parlamentario de la ley, el contexto político de su formulación y encontrar explicaciones a problemas estructurales centrales que giran en torno al funcionamiento del sistema. Las resistencias o apoyos, las expectativas o el descrédito, la desconfianza y las críticas, expresan conflictos latentes y van esbozando, también, los modelos que yacen en disputa y sus lógicas o racionalidades propias. La fase de análisis cuantitativo, aplicando métodos de Análisis Envolvente de Datos –DEA, por su sigla en inglés-, permite evaluar el desempeño de las unidades jurisdiccionales a través de indicadores sintéticos que logran captar los factores esenciales del desempeño fiscal de las unidades de análisis. El proceso no escapa al entendimiento de que esta evaluación resulta factible en virtud de que, entre otros aspectos, la política pública de la que trata esta investigación avanza de manera contundente en la publicización y mejora en el acceso a información de carácter sensible al ejercicio activo del ciudadano, lo cual anticipa de algún modo la valoración positiva de un aspecto que se ha podido observar. La aplicación de estas dos perspectivas responde a una concepción o enfoque posdisciplinar que permite complementar resultados, comprender y explicar una problemática compleja y estructural, aún pendiente en la agenda de muchos países como Argentina. Por una parte, comprender y explicar los procesos de formulación y los contextos en los cuales estos instrumentos se planteaban. Por otra parte, contrastar cuantitativamente los efectos de la aplicación de reglas fiscales materializados en el desempeño de las unidades y en el comportamiento fiscal del sistema federal en su conjunto. Todo ello contribuye a conocer si estos procesos representan transformaciones políticas y fiscales efectivas para el conjunto.

Relations between different levels of government are the object of study in federal government organizations, where they acquire unique characteristics. In the case of border or emerging countries such as Argentina, mentioned relations are described by latent social conflicts, internal historical contradictions and political disputes, rooted in the very constitutive genesis of the nation-state, in its economic models, in its accumulation patterns and, fundamentally, in its fiscal relations. The effects of these relations are reflected in jurisdictions' tax performance profile. Recent history shows attempts to implement policies intended to turn the system to be rational. One of these policies, named Federal Fiscal Responsibility System, is framed in what is called the second generation of fiscal federalism in international literature. It registers different results in each experience - countries or federation of countries, such as the EU. This research analyzes, with a post-disciplinary approach, the expectations, effects and results that were observed in this System's application in Argentina, from a qualitative and quantitative perspective. Its guidelines, which are referred to as fiscal rules systems, seek to induce the units that make up an interrelated and inter-influenced group to adapt their fiscal behavior in order to parameters, indicators and performance standards that stimulate a general improvement of the system. The purpose of the fiscal rules system, approved by Law 25,917 of 2004, was to recover the fiscal performance of the federal system through coordination and integration processes. This study describes and analyzes the instances of formulation and the results of its implementation, in order to assess its implications, almost a decade after its application. A qualitative analysis phase, applying Critical Discourse Analysis (CDA) methods, allows us to understand the processes of parliamentary debate on the law, the political context of its formulation and thus find explanations to central structural problems that revolve around the system's operation. Resistance or support, expectations or discredit, mistrust and criticism, express latent conflicts and are also outlining the models that lie in dispute and their logic or rationalities. The quantitative analysis phase, applying Data Envelopment Analysis methods (DEA), allows evaluating the performance of jurisdictional units through synthetic indicators that manage to capture the essential factors concerning fiscal performance of units under evaluation. The process admits that this evaluation is feasible by virtue of the fact that, among other aspects, the public policy this investigation is about moves ahead strongly with publicization . This improves citizen access to sensitive information, which in some way anticipates the positive assessment of an aspect that has been observed. The application of these two perspectives responds to a post-disciplinary conception or approach that allows complementing results, understanding and explaining a complex and structural problem, still pending on the agenda of many countries such as Argentina. On the one hand, understanding and explaining the formulation processes and the contexts in which these instruments arose. On the other hand, quantitatively contrasting the effects of the application of fiscal rules materialized in the units' performance and in the fiscal behavior of the federal system as a whole. All of this contributes to getting to know whether or not these processes represent effective political and fiscal transformations for the entire population.